Většina otázek zodpovězena, některé zůstávají

Mnoho povinných subjektů se v minulých dvou letech vzepřelo celkem jasné judikatuře správních soudů, týkající se informací o platech zejména výše postavených pracovníků veřejné správy. Na případu požadavku o informaci o výši odměn ředitele jedné vesnické základní školy se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil k tomu, zda a kde leží hranice, nad níž se tyto informace poskytují bez dalšího zkoumání, a pod níž se již nemají poskytovat tak automaticky. Dlouho očekávaný rozsudek (od podnětu uplynul 1 rok a téměř 8 měsíců) proto řeší nejen konkrétní případ, ale shrnuje i předchozí. Byl přijat 7 hlasy pro, nikdo nebyl proti. I díky této nezpochybnitelnosti jej nutno považovat za ustálený výklad zákona a měl by ukončit desítky sporů, kdy povinné subjekty odmítají tyto typy informací poskytovat.

Rozsudek si můžete stáhnout ZDE.

 

Hranice, která odděluje případy, kdy se informace poskytnou „bez dalšího"

Rozsudek se především zaměřil na stanovení jasné hranice, pod kterou se má poskytnutí informace přezkoumat podrobně, a často se nakonec neposkytne. Tuto hranici popsal tak, že:

1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a

2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.

Tím rozsudek zároveň narýsoval i hranici, nad kterou se informace bez dalšího (tedy bez provádění testu proporcionality) poskytnou. Nastolil tak metodu testu převahy veřejného zájmu zdola (testuje se od nejnižších pozic, nikoli od nejvyšších, kde je věc rovnou jasná).

Pro větší srozumitelnost rozsudek dále uvádí příklady, kdy se tedy informace jednoznačně poskytnou. Jde například o

1.      zaměstnance ve všech řídících pozicích (tedy ty, kteří mj. mají jakékoliv podřízené),

2.      dále ty, kteří se podílejí na výkonu vrchnostenských oprávnění anebo jej mohou nikoli nevýznamně ovlivnit,

3.      dále o všechny zaměstnance, kteří organizují nebo provádějí činnosti, které jsou úkolem povinného subjektu, anebo k takovým činnostem poskytují podpůrné či doprovodné služby,

4.      dále zaměstnance, kteří mají faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích),

5.      a konečně zaměstnance, jejichž činnost může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo hospodaření.

NSS tedy zahrnul do skupiny, u které se ani nemá provádět test proporcionality a informace se mají bez dalšího poskytnout, až překvapivě rozsáhlý okruh zaměstnanců. Vyloučil z něj prakticky jen několik zcela nevýznamných pozic, jako jsou uklízečky, vrátní, řidiči a podobně. Posunul tak dosavadní judikaturu, která se, byť opatrně, vyjadřovala, že se neposkytují informace o platech „řadových zaměstnanců". Na jiném místě pak NSS charakterizuje ty, o nichž se informace o platech a odměnách zpravidla neposkytnou, jako „činnosti pomocné nebo servisní povahy". To je trochu nepřesné, protože i u pomocných a servisních činností se informace mají poskytnout o osobách, pokud jsou v řídících pozicích (např. vedoucí závodního stravování či autoprovozu).

Velmi jednoznačně a důrazně rozsudek odmítl, že se v  případech nad uvedenou hranicí má provádět test proporcionality. Ten je podle něj již vyřešen přímo v zákoně ve prospěch poskytnutí informací.

Výjimky pod hranicí

Dále se rozsudek zabýval otázku, zda a kdy v oblasti pod stanovenou hranicí existují výjimky, kdy se informace přesto poskytnou. Uvádí, že u osob, které se nacházejí pod takto stanovenou hranicí, se má vždy provést test proporcionality (test převahy veřejného zájmu) a podle jeho výsledku se informace poskytne či nikoliv. NSS naznačuje, že by se pod uvedenou hranicí měly poskytnout jen ve specifických, odůvodněných případech - při splnění druhé podmínky, tedy že „vyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně." Ovšem ještě jednou rozsudek upozorňuje, že celá tato skupina je výjimkou, protože v zásadě se informace mají poskytovat vždy.

Výjimky nad hranicí?

I nad stanovenou hranicí připouští rozsudek výjimky - ovšem úplně jiného typu a z jiného důvodu, než pod hranicí. Nejde vlastně o důvod, který by se měl týkat samotné otázky platů a odměn, ale spíše se týká obecně jakýchkoliv žádostí o informace.

Důvodem, pro který by povinný subjekt ve zcela výjimečných případech mohl žádost o informace odmítnout, v tomto případě není test proporcionality, ale úplně odlišný princip: zákaz zneužití práva. Tento princip NSS důrazně odlišuje od testu proporcionality, protože nesouvisí s poměřováním práva na informace a práva na soukromí. Jde o specifický postup, založený pouze na tom, zda se při řízení o žádosti ukáže, že „žádost o informace o odměně, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit dotčenou osobu (např. ji šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči němu nenávist apod.)".

Hranice tedy funguje jako jakýsi bod obratu: pod ní se v zásadě informace neposkytuje, ale podle konkrétních okolností ji v některých případech bude nutno poskytnout. Nad hranicí je to naopak - v zásadě se vždy poskytuje, a pouze ve zcela ojedinělých (nutno říci, že dokonce prakticky nepředstavitelných) případech by bylo možné ji odmítnout.

V tomto bodě je však argumentace rozsudku překvapivě slabá. Neuvádí vůbec žádné vodítko, jak by se měl indikovat případ, kdy cílem získané informace má být šikana, vydírání či vyprovokování nenávisti. Těžko v představivosti hledat situace, kdy by mohlo něco takového nastat, například jak pomocí získání informace o výši platu vyvolat šikanu. Šikana označuje fyzické i psychické omezování či týrání slabšího jedince v kolektivu (http://cs.wikipedia.org/wiki/šikana).

Argumentace je i věcně rozporná či nesprávná. I ostatní typy „zapovězeného" využití informace, které by mělo vést k jejímu odepření, mají povahu následnou. Předem tedy těžko indikovat, že žadatel hodlá takto informaci využít. Navíc je zřejmé, že i věcně taková představa moc nefunguje: pokud povinný subjekt informaci poskytl, znamená to, že je jednak veřejně obecně dostupná, jednak ji měl též sám zveřejnit na webu. Míra vydíratelnosti je proto nepatrná - jak vydírat něčím, co je veřejně známé? Navíc je zřejmá přímá úměra mezi možností „skandalizovat" a tím, že informace opravdu vypovídá o něčem nesprávném, například o nepřiměřenosti odměny. Skandalizovat nelze něčím, co je v pořádku. Jinými slovy - určitou nepříjemnost může informace způsobit v zásadě jen tehdy, pokud je opravdu v něčem „divná", odporující řádným poměrům. Ovšem čím více vypovídá o čemsi nesprávném, tím více je oprávněné ji zveřejnit, což rozsudek sám výslovně uvádí jako samostatný důvod ke zveřejnění. Čím více informace vypovídá o korupci či plýtvání, tím více také může vyprovokovat nenávist. Nejde však o samu informaci, ale o skutečnosti, o kterých vypovídá. Rozsudek je tedy poněkud v pasti.

V této oblasti tedy bude nutno vyčkat na konkrétní případy a na to, jak se s nimi nadřízené orgány a soudy vypořádají.

Procesní otázky - dotčené osoby

Rozsudek také pojednává o procesní otázce, jak se do řízení mají zapojit osoby, jichž se poskytovaná informace o platu a odměně týká. Zdá se, že tato pasáž představuje jakýsi kompromis, který by měl vyvážit překvapivě široký okruh osob, u kterých se podle NSS informace o platu a odměněn mají poskytnout bez dalšího. Ovšem jde také o pasáž mimořádně problematickou, naznačenou tak obecně, že její široká aplikace prakticky není možná.

Procesu vyřízení žádosti se obecně fakticky účastní pouze žadatel a povinný subjekt. Přesto podle § 20 odst. 4 mají na postup podle InfZ dopadat i základní zásady činnosti správních orgánů. Tím pádem se i na faktické vyřízení žádosti poskytnutím informace vztahuje ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Jak ale chápat tuto „dotčenost"? Jak daleko má dosahovat? A jde v tomto případě o práva nebo o oprávněný zájem? A jak je chápat - musejí být stanoveny zákonem?

NSS aplikaci tohoto ustanovení zatím přistoupil tak extenzivně, že - domyšleno do důsledku - bez výkladové korekce zcela neuskutečnitelně. Dovodil, že v případě poskytnutí informace o platu a odměně je dotčenou osobou ten, jehož platu a odměny se informace týká, aniž pro takový dopad určil hranici, která by jej odlišila od jiných situací oprávněného poskytnutí osobních údajů. Povinný subjekt má podle NSS tyto osoby bez zbytečného prodlení informovat, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout. Dotčené osoby pak mají právo se k tomu vyjádřit a jejich vyjádření by měl povinný subjekt reflektovat a vyvodit z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup.

V čem je problém? Tento koncept směšuje princip ochrany informací s principem „dotčené osoby". Ty se však zcela míjejí. Lze to ukázat na příkladu: pokud obec poskytne zápis jednání zastupitelstva, údajů o tom, který zastupitel vystoupil, co říkal, se samozřejmě žádná ochrana nedotkne. Jde o nezpochybnitelně veřejnou informaci. Ovšem z hlediska „dotčené osoby" je tento zastupitel nepochybně dotčený a při poskytnutí (včetně zveřejnění) zápisu by - pokud by měl platit extenzivní výklad - obec měla všechny vystupující zastupitele a další osoby informovat, že zápis poskytne, a umožnit jim vyjádřit se. Takový postup je zřetelně nesmyslný a blokoval by hladké poskytování i banálních, nechráněných informací.

Podobně by široký výklad měl nastat při každém zveřejnění smlouvy s podnikatelem z hlediska obchodního tajemství, ať už o veřejné zakázce nebo jakémkoliv jiném vztahu. Konec konců, zákon o veřejných zakázkách ukládá zveřejňovat o uchazečích a následně o dodavatelích sady informací, aniž jakkoliv vylučuje uplatnění Správního řádu. Pokud by se tedy měl uplatnit § 4 odst. 4 Správního řádu, musel by je zadavatel před každým zveřejněním podle zákona o VZ informovat, což je zjevný nesmysl a neděje se tak.

Podobně provokativní otázku lze položit u jiných typů odměn, u kterých těžko očekávat, že by dotčené osoby měly být dotazovány: jde například o odměny členů zastupitelstva, vyplývající sice z jednotkové odměny dané zákonem, ale u každého člena zastupitelstva mohou být v jiné výši s ohledem na počty hodin, účast na jednáních a členství a funkci v orgánech.

Dále je nutno upozornit, že nelze činit rozdíly mezi případy, kdy se má poskytnout informace o odměně na základě smlouvy o dílo a na základě běžné pracovní smlouvy. Je nutno přistoupit na výklad, že každý, kdo dříve vstoupil do jakéhokoliv smluvního vztahu s veřejnou správou, na jehož základě se stal příjemcem veřejných prostředků, musel být od počátku srozuměn s tím, že určité informace o tomto příjmu budou veřejné. Při aplikace této pasáže rozsudku je tedy nutno zaujmout zúžený výklad.

V této věci je nutno předpokládat další vývoj, neblokovat proces poskytování informací přehnaným formalismem, a uplatnit princip dotčené osoby pouze na případy, kdy - ve smyslu komentovaného rozsudku - dochází k přímému zásahu do soukromí. Informace o platu a odměně totiž opravdu do soukromí zasahuje, protože leží přesně na hraně mezi veřejným prostorem (např. z hlediska účelnosti nakládání s veřejnými prostředky) a soukromím (například z hlediska majetkového statusu rodiny). Pokud však nedochází k doteku se sférou soukromí (zejména rodinného života), není přijatelné uplatnit princip dotčených osob. Například podpis starosty pod smlouvou či vystoupení vedoucího odboru na zastupitelstvu opravdu nemá se soukromím vůbec nic společného, ačkoliv nepochybně také jde o osobní údaje (ovšem nechráněné). Podobně nezasahují do soukromí obchodní vztahy nebo jiné veřejnoprávní vztahy, které by při formalistickém výkladu mohly vytvářet dojem jakési „dotčenosti". Lze tedy doporučit, aby za dotčenou osobu, která bude informována o poskytnutí informace, byl považován jen případ, kdy se žádá informace o jejím platu, případně (ovšem již na hraně) mimořádné odměně. Jiné případy nikoliv. Pro tento postoj hovoří více důvodů, jejichž rozbor však přesahuje možnosti tohoto článku.

Neřešené otázky

Některé důležité otázky rozsudek ponechal nepovšimnuty: například otázku rozdílné přístupnosti informací o pravidelném platu a o mimořádné odměně, anebo o tom, jak indikovat případy zneužití práva. Otázky vyvolává také několik dalších aspektů komentovaného rozsudku, například co se týče rozsahu informací vztahujících se k působnosti, či konkludentního souhlasu, uděleného při určitém vědomém jednání ve vztahu k subjektům veřejné správy.

Závěr

Povinný subjekt by neměl informovat a dotazovat dotčené osoby u každého poskytnutí osobních údajů (které je jinak zcela oprávněné a nesporné, například poskytnutí zápisu jednání zastupitelstva ve vztahu k vystupujícím zastupitelům), ale jen v určitých případech poskytnutí osobních údajů. Na to, jak tyto případy určit, lze hledět dvojím způsobem:

A) hledisko intenzity zásahu do soukromí.

Za dotčenou osobu by se v tomto pojetí považovala každá osoba, u které poskytnutí informace znamená přímý zásah (přesah) do sféry soukromí, zejména rodinného života, domácnosti a intimních lidských vztahů. Typicky by šlo o informace, vypovídající o celkových majetkových poměrech, opírající se především o údaje o pravidelném platu. Naopak čím více by šlo o jednorázové odměny, náhodné příjmy, ztrácela by se intenzita zásahu do soukromí. Zde nutno na okraj podotknout, že není přijatelné za právem chráněný zájem považovat, že partner zatají druhému partnerovi mimořádnou odměnu. Občanský zákoník to pro manžele stanoví výslovně v § 688 (Manžel má právo na to, aby mu druhý manžel sdělil údaje o svých příjmech a stavu svého jmění, jakož i o svých stávajících i uvažovaných pracovních, studijních a podobných činnostech.)

B) hledisko doložitelných důvodů

Tento přístup se opírá o to, že povinný subjekt má při vyřízení žádosti k disposici určité předběžné znalosti. U osob pod stanovenou hranicí je třeba provést test proporcionality a pro něj je třeba znát vyjádření dotčené osoby, a u osob nad hranicí by šlo o případný doložitelný doklad, že dochází ke zneužití práva. Dotčené osoby by tedy byly informovány a oslovovány v následujících dvou situacích:

a) u osob, které jsou v postavení pod stanovenou hranicí resp. v její těsné blízkosti, pro provádění testu proporcionality, anebo

b) u osob, které jsou v postavení bezpečně nad stanovenou hranicí, pokud povinný subjekt ze své úřední činnosti již má doložitelný důvod domnívat se, že dojde ke zneužití práva.