Shrnutí

Návrh změny zákona o svobodném přístupu k informacím nelze doporučit k přijetí pro mnohé systémové, koncepční i detailní vady.

A) Obecné problémy předloženého návrhu jsou:

Návrh je zpracován bez dostatečné odborné znalosti problematiky svobodného přístupu k informacím, bez znalosti mezinárodního kontextu a komparace.

Návrh velmi úzce vychází ze specifických zkušenosti Jihomoravského kraje, zejména s agendou žádostí o informace, vztahujících se k problematice územního plánování souvisejícího se stavbou silnice R 52. V této věci, jak ukázaly mnohé analýzy, však Jihomoravský kraj, Ministerstvo místního rozvoje, město Brno a další subjekty zčásti samy vyvolaly nesprávným poskytování informací zbytečnou zátěž. Nelze stranou ponechat ani zmínku Bezpečností informační služby ve výroční zprávě 2008, zmiňující manipulace při schvalování uvedené územní dokumentace. Množství žádostí o informace směřuje právě k vyjasňování těchto záležitostí a přestavuje tak zcela legitimní právo veřejnosti na kontrolu výkonu veřejné správy.

V případech, kdy lze uznat překračování rozumné meze zátěže úřadů při poskytování informací (hraničící s kverulací), je třeba hledat jiné legislativní konstrukce. Návrh Jihomoravského kraje sahá pouze k restrikci, omezování okruhů přístupných informací, rozšiřování možností pro paušální či volně arbitrární odmítání žádostí, čímž se dostává daleko mimo ústavní garance práva na informace.

V současné době probíhá v rámci plnění úkolu Strategie vlády v boji s korupcí příprava novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím, která některé tyto možnosti zohlední. Návrh Jihomoravského kraje tak tento úkol dubluje a to velmi nezdařeným a účelovým způsobem.

Konkrétně se pak návrh vyznačuje těmito vadami:

B) Návrhy omezující přístup k informacím

bod 1.

Navržené znění způsobí, že informace, vytvořená jiným orgánem územního samosprávného celku, může být až do jejího projednání zastupitelstvem odepírána s odkazem na to, že jde o nehotovou či interní informaci. To by bylo v rozporu s ústavním rozměrem práva na informace a též s tím, že rada (exekutiva) a zastupitelstvo (lokální „parlament") musejí v demokratickém systému stát jako protilehlé role a výměna informací mezi nimi musí být pro veřejnost transparentní, tak, jako je tomu ve vztahu mezi vládou ČR a Parlamentem ČR. Pokus učinit z těchto orgánů ÚSC jeden kompaktní a tím i zčásti „neprůhledný" celek významně snižuje transparentnost.

bod 3.

Návrh nerespektuje hlubší problematiku fenoménu „žadatel", kdy s ohledem na principy REUSE, implementované do InfZ novelizací zák. č. 61/2006 Sb., je třeba též využití dálkového přístupu k informacím veřejného sektoru považovat za specifickou formu žádosti a osobu, která tak činí, za žadatele.

bod 6.

Návrh omezuje standardy transparentnosti, srovnatelné s úpravami v jiných zemích. Totožná úprava např. platí ve Slovinsku. Dosavadní úprava, navrhovaná ke zrušení, často představuje jedinou možnost, jak přimět úřad zveřejňovat některé informace.

Rozumnou cestou by bylo spíše konkretizovat tuto povinnost a stanovit jí dobu, po kterou musí být splněna (takový návrh se zpracovává v pracovní skupině MV)

bod 8.

Návrh prodlužuje lhůty pro přístup k informacím (změna lhůt 7 dní na 10 dní pro pouhé odkázáním na již zveřejněnou informaci). Dosavadní lhůta nečiní potíže. Návrh zhoršuje podmínky žadatelů. Formulace je legislativně vadná, vytváří definici kruhem a možnost vyhnout se přímému poskytnutí informace.

Upřesnění „přesné údaje umožňující vyhledání a získání zveřejněné informace" je nadbytečné, plyne z dosavadního znění výkladem.

bod 9.

V navržených písmenech d) a e) je návrh v rozporu s Listinou, mezinárodními závazky a Úmluvou rady Evropy, kterou nyní hodlá ČR ratifikovat (viz úkol ze Strategie vlády v boji s korupcí). Zásadním  způsobem by se omezil přístup k informacím.

Oblast správního řízení, jak opakovaně judikoval Nejvyšší správní soud, nepředstavuje sama o sobě žádný důvod k omezení přístupu k informacím. Totéž platí o oblasti stížností. Informace je třeba chránit jen z důvodů vlastních charakteristik informací (osobní údaj, utajovaná informace, nehotová informace atd.), nikoli na základě kontextu, v němž se informace aktuálně nachází (řízení).

Opakovaně se objevující návrh na vyloučení dominantní oblasti činnosti veřejné správy, tj. oblasti správního řízení, z obecné informační povinnosti, představuje přímý a příkrý protiklad k Programového prohlášení vlády a úkolů plynoucích ze Strategie vlády pro boj s korupcí. Je též protiústavní.

V ostatních písmenech tohoto bodu jde o nevhodné a pro českou veřejnou správu nepoužitelné normy:

písm. f)

odmítnout žádost proto, že je údajně „zjevně provokativně nebo obstrukčně" formulována, nemá v české veřejné správě vyvinutou institucionální základu a neodpovídá to dosavadní kultuře veřejné správy. Takováto ustanovení používají pouze normy států s tradiční kultivovanou veřejnou správou, navíc v této věci pod dohledem nezávislé instituce (Spojené království, Informační komisař).

písm. g) - viz výše - v pasáži nadbytečné body

písm. h)

Předložený návrh by legalizoval úmyslný či neúmyslný nepořádek a mizení dokumentů. Problematiku tzv. „neexistujících informací" je nutno pojímat zásadně jinak, což je v odborné literatuře a soudní judikatuře dostatečně vyjasněno (ovšem jinak, než se zde zjednodušeně navrhuje). Úprava musí primárně trvat na tom, že „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu" je taková, kterou povinný subjekt má mít, a pokud „se ztratila", je povinen vynaložit přiměřené úsilí k jejímu obnovení. Teprve poté lze zvláštní procedurou odmítnout žádost, pokud informaci obnovit (vyhledat) nelze, např. po živelní pohromě. Takový postup však dostatečně vyplývá z dosavadní úpravy a je vyjasněn v odborné literatuře a dokonce i v judikatuře správních soudů.

písm. i)

Není žádný ústavní důvod vyloučit právo veřejnosti žádat informace, vysvětlující výroky představitelů (politiků) z hlediska existence podkladů k jejich tvrzením. Existuje dostatečná judikatura. Navrhuje se vlastně nezodpovědnost politiků za své výroky. Návrh je zjevně motivován konkrétní kauzou Jihomoravského kraje, který v podobné záležitosti neupěl u Nejvyššího správního soudu. Návrhy zákonů však nemají mít takto úzce kasuistickou povahu, mají upravovat obecné jevy.

body 13., 14. a 16.

Zvyšují se požadované formality kladené na žadatele, a s tím související byrokratičnost. Návrh je v rozporu s Úmluvou RE, kterou ČR hodlá ratifikovat, a která snižuje formální požadavky na žádosti o informace.

bod 18.

Podle tohoto návrhu by se poskytování informací stalo zcela nezměřitelnou agendou, o jejíž povaze a rozsahu by neexistoval přehled. Světový trend je naopak pečlivě sledovat zájem veřejnosti o činnost veřejné správy, zájem o informace o ní. Státy zakládají instituce pro podporu otevřenosti, včetně analýzy toho, co veřejnost zajímá, jaké informace požaduje, aby se tomu dala přizpůsobit transparentnost veřejných úřadů a jejich aktivní informační politika. Lze dokumentovat na mnoha zahraničních příkladech.

bod 19., 24., 28.

Návrhy zhoršují přístup k informacím, prodlužují faktickou dobu získání informace, prodlužují dobu vyřízení opravných prostředků. Zcela v rozporu s nutností poskytovat informace co nejdříve je to možné. Již nyní existuje řada alarmujících případů, kdy se oprávněná žádost o informace vyřizuje dva či tři roky, aniž by žadatel měl šanci informaci získat. Často vniká tzv. „kolečko", z něhož se v „ping-pongu" mezi povinným subjektem a jeho nadřízeným orgánem žadatel nemůže vymanit a předložit věc soudu. Ústavně garantované právo na informace je tak fakticky anulováno.

Česká úprava přístupu k informacím je z hlediska lhůt pro poskytování informací a vyřizování žádostí zhruba průměrem srovnatelných států západní i střední Evropy, včetně mnoha postkomunistických států. V některých srovnatelných zemích jsou lhůty výrazně kratší.

bod 29.

Zcela v kontradikci k Úmluvě Rady Evropy o přístup k úředním dokumentům, kterou ČR hodlá ratifikovat (viz úkol Strategie vlády pro boj s korupcí) se navrhuje významně rozšířit úhrady za poskytování informací.

Navrhuje se znovu zavést úhradu za JAKÉKOLIV vyhledávání informací, tedy i banálních a snadno jsoucích „po ruce". To bylo zrušeno v r. 2006, a nyní lze požadovat úhradu jen za „mimořádně rozsáhlé vyhledávání". Návrh tedy znamená zásadní zhoršení přístupu k informacím, naprosto v protikladu světovému trendu otevíraní veřejné správy a zpřístupňování informací, a to obvykle bezplatně.

C) Nadbytečnost velké části navrhovaných novelizačních bodů:

Velká část navrhovaných novelizačních bodů představuje úpravy, které v praxi nevyvolávají problémy, protože jejich správného uplatnění se snadno dosahuje výkladem. Naopak nově navrhované změny by často mohly vyvolat jiné, neočekávané důsledky.

Jde o body:

bod 1. (souvisí s bodem 33.)

Navržená úprava je nadbytečná, dostatečně vyplývá z výkladu ustanovení. Jiný, neočekávaný důsledek, který předkladatelé nezohlednili, představuje odstranění pojmu „orgány". To vytváří nejednoznačnost v tom, zda lze informaci vytvořenou v jednom orgánu (např. radě územního samosprávného celku) považovat za hotovou informaci ve smyslu § 11 odst. 1, což může mít zásadní negativní dopad na přístupnost informace pro veřejnost až do doby, kdy bude (anebo taky nebude) projednána v zastupitelstvu. Tato úprava by tedy vyvolala potřebu jiné zvláštní  úpravy, jde tedy legislativně o neefektivní návrh.

Doplnění městských částí a obvodů je nadbytečné, věc má být upravena Statutem města.

bod 4. a v souvislosti s tím body 10., 11, 12., 21., 30.

Dosavadní nejednotnost pojmosloví, označujícího žádost o informaci, nezpůsobuje žádný problém. Změna není nutná.

bod 9. pod písmenem g)

Návrh je zbytečný, není k tomu důvod. Ve světle Rozsudku Nejvyššího správního soudu 5 A 65/2002-33, který popsal, jak rozhodnout o opakované žádosti či o případu, kdy žadatel již informaci získal, lze dostatečně řešit výkladem. Navíc jde o věcný nesmysl - pokud někdo již má informaci, nežádá o ni. Pokud žádá, pak zpravidla nejde o stejnou informaci, ale žadatel se domáhá rozdílné informace, která se např. v čase mohla proměnit.

bod 9. pod písmenem j)

Změnu, zakotvující obecný princip, že zvláštní zákon deroguje obecný zákon, není nutné výslovně v zákoně uvádět, plyne ze systematiky právního řádu.

bod 31.

Dosavadní znění nečiní žádné potíže.

D) chybné návrhy:

 bod 5.

Akt, kterým nadřízený orgán rozhoduje o výši úhrady (potvrdí, sníží), je usnesením. Dosavadní znění je vhodnější, např. ve světle Usnesení Nejvyššího správního soudu 2 As 34/2008 - 90, protože ani Sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 zákona), a tím pádem ani změna výše úhrady nadřízeným orgánem, nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 soudního řádu správního. Je tedy vhodné ponechat dosavadní znění.

bod 22:

Zmatečný návrh: Do zákona se navrhuje doplnit možnost podání stížnosti proti vyřízení žádosti o informace podle § 6 InfZ (odkázáním na již zveřejněnou informaci). Toto ustanovení však již v zákoně výslovně je (§ 16a odst. 1 písm. a).

V navrženém písm. a) se stanoví možnost podání stížnosti proti odložení žádosti, pokud se požadované informace nevztahuje k působnosti dožádaného subjektu. Tato možnost však v současném znění již existuje, není třeba ji zavádět.

E) Využitelné návrhy

 Návrh obsahuje i body, které by bylo možné akceptovat jako přínosné. Je jich však minimum:  bod 15.

Zpracoval: Oldřich Kužílek