V dané věci požádal žadatel Ministerstvo financí ČR o poskytnutí všech informací, které se  týkají mezivládní smlouvy uzavřené mezi vládami České republiky a Ruské federace o umoření ruského dluhu a smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a společností F. C., a. s., jejímž předmětem je postoupení pohledávky České republiky za Ruskem. Této žádosti povinný subjekt nevyhověl. Proti rozhodnutí o neposkytnutí informací podal žadatel rozklad. Protože o rozkladu nebylo ve stanovené lhůtě rozhodnuto, podal žadatel proti fiktivnímu rozhodnutí o rozkladu žalobu. Ministr vydal rozhodnutí o rozkladu až po uplynutí lhůty k rozhodnutí o rozkladu.

Žalovaný se žalobě bránil tvrzením, že proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není přípustné odvolání, resp. rozklad. Žalovaný dále namítal, že ministr o rozkladu ve stanovené lhůtě rozhodl, protože lhůta k vyřízení rozkladu počne běžet až po předložení rozkladu ministrovi ministerstvem s tím, že tato lhůta je podle správního řádu 30 dnů.

Soud konstatoval, že proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je možno podat odvolání, resp. rozklad. Soud při svém rozhodování vyšel z toho, že lhůta k podání rozkladu běží od  doručení rozkladu povinnému subjektu a proto je jakékoli rozhodnutí o rozkladu vydané po uplynutí této lhůty irelevantní.

Protože rozhodnutí o rozkladu založené fikcí není odůvodněno, soud je jako nepřezkoumatelné zrušil.

Proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti ve smyslu ust. § 15 odst. l zákona o svobodném přístupu k informacím je možno podat odvolání (resp. rozklad).

Pro běh lhůty k rozhodnutí o rozkladu je rozhodující doručení rozkladu povinnému subjektu.

 Vydání rozhodnutí o rozkladu poté, co nastala fikce rozhodnutí o rozkladu, je pro posouzení věci zcela irelevantní.

5 A 160/2001

 

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

 

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobce Unie svobody (politická strana), zastoupeného advokátkou JUDr. S. R., proti žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, Praha l, zastoupenému JUDr. A. K., advokátem, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 13.12. 2001, kterým byl zamítnut rozklad žalobce ze dne 26. 11. 2001 a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 9. 11. 2001, č. j. 10/96295/2001/1178 IK.

 

takto:

 

I. Rozhodnutí ministra financí, kterým byl zamítnut rozklad a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 9.11. 2001, č. j. 10/ 96295/2001/1178 IK s e zrušuje pro vady řízení a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na nákladech řízení částku 4650 Kč k rukám právní zástupkyně žalobce ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

 

Odůvodnění:

 

Žalobou podanou u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 13. 12. 2001, kterým byl zamítnut rozklad podaný žalobcem proti rozhodnutí žalovaného v prvním stupni ze dne 9. 11. 2001, č. j. 10/96295/2001/1178 IK. O rozkladu žalobce rozhodl ministr financí ve smyslu ust. § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí, tzn., že nerozhodl samostatným rozhodnutím ve věci ve lhůtě 15 dnů, ale s použitím právní fikce napadené rozhodnutí potvrdil. Dne 27. 10. 2001 požádal žalobce žalovaného ve smyslu ust. § 13 zákona č. 106/1999 Sb. o písemné poskytnutí všech informací, které se týkají mezivládní smlouvy uzavřené mezi vládami České republiky a Ruské federace podepsané ministrem financí České republiky Jiřím Rusnokem a náměstkem ministra financí Ruské republiky Sergejem Kolotuchynem o umoření ruského dluhu a smlouvy uzavřené mezi Českou republikou - MF ČR a společností F. C., a. s., jejímž předmětem je postoupení pohledávky ČR za Ruskem.

Proti rozhodnutí o neposkytnutí požadovaných informací ze dne 9. 11. 2001, č. j. 10/96295/2001/1178 IK podal žalobce 27. 11. 2001 rozklad k ministru financí. Marným uplynutím lhůty dne 12. 12. 2001 bylo rozhodnuto ve smyslu ust. § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. Dne 13. 12. 2001 bylo v důsledku použité právní fikce rozhodnuto tak, že rozklad se zamítá a potvrzuje se napadené rozhodnutí o neposkytnutí informace. Žalobce se žalobou domáhá zrušení napadeného "fiktivního" negativního rozhodnutí ministra financí pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost.

Žalovaný ve svém vyjádření namítá jednak nedostatek pravomoci na straně soudu, protože proti rozhodnutí ze dne 9. 11. 2001, č. j. 10/96295/2001/1178 IK zákon č. 106/1999 Sb. nepřipouští opravný prostředek - odvolání dle ustanovení § 16 odst. l resp. 5 (připouští ho podle něj jen ve dvou případech - proti rozhodnutí, kdy byla informace odmítnuta na základě nesrozumitelné žádosti nebo nebylo-li z žádosti zřejmé, jaká informace je požadována, nebo je-li žádost formulována příliš obecně a žadatel ji do 30 dnů na výzvu neupřesnil, nebo v druhém případě, kdy nastupuje právní fikce dle ustanovení § 15 odst. 4 zákona) a rozhodnutí o nevyhovění žádosti o poskytnutí informací dle ustanovení § 15 odst. l zákona není s ohledem na dikci zákona soudem přezkoumatelné a jednak neuzná-li soud tyto námitky, dále namítá, že nebyly naplněny předpoklady pro použití právní fikce rozhodnutí podle § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. a že o rozkladu bylo ve lhůtě řádně rozhodnuto dne 27. 12. 2001 pod č. j. 10/109067/2001/1292 IK, nikoli tedy fikcí ke dni 13. 12. 2001, jak uvádí žalobce. Z uvedeného důvodu považuje žalovaný žalobu za zmatečnou, neboť žádné fiktivní rozhodnutí neexistuje. Navrhuje proto žalobu zamítnout.

Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla podle ustanovení § 132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ("s. ř. s."), postoupena NSS k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

Podmínky práva svobodného přístupu k informacím upravuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Je-li podána písemná žádost o poskytnutí informace a povinný subjekt žádosti, byť i jen částečně nevyhoví, je podle § 15 odst. l povinen o tom vydat rozhodnutí, a to v zákonem stanovené lhůtě (§ 14 odst. 3, resp. odst. 5). Jestliže povinný subjekt ve stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti informace neposkytne či nevydá rozhodnutí, jímž zcela nebo zčásti žádosti nevyhoví, zákon pro takový případ v § 15 odst. 4 stanoví, že vydal rozhodnutí, kterým informaci odepřel. Proti takovému rozhodnutí je možno podat odvolání do 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání ve lhůtě do 15 dnů od doručení rozhodnutí nebo od marného uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti v případě uvedeném v § 15 odst. 4. zákona. Soud nesdílí názor žalovaného, že proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti ve smyslu ust. § 15 odst. l zákona nelze podat odvolání vzhledem ke znění § 16 odst. l zákona (Proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti..., když rozhodnutí o odmítnutí žádosti vztahuje jen k rozhodnutí podle ust. § 14 odst. 3 písm. a) zákona), protože takový výklad není v souladu s citovaným zákonem ani jeho důvodovou zprávou. Zákon v sobě obsahuje mimo jiné princip přezkoumatelnosti zamítnutí žádosti. Proto jím používané výrazy " nevyhoví" (v § 15 odst. 1), "odmítnutí" (v § 16 odst. 1) lze vykládat jen v souladu s uvedeným principem. O tom, že proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti ve smyslu ust. § 15 odst. l je možno podat odvolání (resp. rozklad), nemá soud žádné pochybnosti.

Odvolání se podává u povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat (§ 16 odst. l zákona č. 106/1999 Sb.). Proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy o odmítnutí žádosti lze podat rozklad, o kterém rozhoduje vedoucí ústředního orgánu státní správy. Ustanovení odstavců l, 3 a 4 platí pro rozklad obdobně (§ 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb.). V daném případě je povinným subjektem ústřední orgán státní správy. Při obdobném použití § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. vedoucí ústředního orgánu státní správy rozhodne o rozkladu do 15 dnů od předložení rozkladu povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o rozkladu nerozhodl, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým rozklad odmítl a napadené rozhodnutí potvrdil; za den doručení tohoto rozhodnutí se považuje den následující po uplynutí lhůty pro vyřízení rozkladu. Rozhodnutí povinného subjektu ze dne 9.11. 2001 bylo doručeno žalobci dne 20. 11. 2001 (povinný subjekt vycházel ze lhůty stanovené v § 20 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.). Rozklad proti němu žalobce podal podle jeho fotokopie opatřené razítkem ministerstva financí dne 27. 11. 2001. Podle obsahu správního spisu předloženého žalovaným žalobce předložil plnou moc udělenou k zastupování a podání rozkladu JUDr. S. R., která byla doručena Kanceláři ministra financí dne 28. 11.2001.

Zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví speciální lhůtu k vyřízení opravného prostředku, jakož i zvláštní důsledky spojené s nedodržením této lhůty - a to fikci negativního rozhodnutí. Nelze akceptovat konstrukci žalovaného, který v daném případě odkazuje na nutnou aplikaci ust. § 57 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení a dospěl k závěru, že Ministerstvo financí - Informační kancelář, jakožto správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal a které je v souladu s ust. § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. povinným subjektem, je vázáno lhůtou 30 dnů od doručení rozkladu k tomu, aby předalo napadené rozhodnutí včetně výsledků dosavadního řízení a spisový materiál odvolacímu orgánu - tj. vedoucímu ústředního orgánu státní správy. Lhůta 15 dnů stanovená ve smyslu ust § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. pro rozhodnutí o rozkladu ministrem financí potom začíná běžet až ode dne doručení rozkladu povinným subjektem.

Uvedenou konstrukcí žalovaný zcela popírá smysl lhůty stanovené zákonem č. 106/1999 Sb. a připouští de facto až 45-ti denní lhůtu pro vydání rozhodnutí o rozkladu. Takový výklad a aplikace zákona je zcela contra rationem legis. Citovaný zákon je založen na principu, podle něhož informace mají být poskytnuty v přiměřené lhůtě (za niž je třeba považovat tu lhůtu, kterou tento zákon stanoví).

Ustanovení § 57 odst. 2 správního řádu je v daném případě neaplikovatelné i z toho důvodu, že v tomto případě povinný subjekt - Ministerstvo financí - Informační komise -není oprávněno samo ve věci o rozkladu rozhodnout, přičemž citované ustanovení právě ze skutečnosti, kdy orgán, který rozhodnutí vydal, nerozhodne o odvolání v rámci autoremedury sám vychází a pro takový případ stanoví 30-ti denní lhůtu k postoupení věci.

Rozklad, který ve správním řízení plní stejnou funkci a účel jako odvolání se od odvolání liší zejména tím, že pro faktickou neexistenci vyššího instančně nadřízeného orgánu státní správy nemůže být projednáván dvouinstančně a rozhodování o něm přísluší opět ústřednímu orgánu aniž by se přitom jednalo o autoremeduru.

Ustanovení správního řádu se vztahuje na počítání lhůt, jakož i na řízení podle § 15 a § 16 zákona č. 106/1999 Sb. pouze v případě, že citovaný zákon nestanoví jinak (§ 20 odst. 4).

Úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb. je lex specialis ve vztahu k zákonu č. 71/1967 Sb., neboť správní řád žádné lhůty pro vyřízení rozkladu nestanoví. I když se pro řízení o rozkladu předpokládá přiměřené využití ustanovení správního řádu o odvolacím řízení, není možné v případě řízení o rozkladu počítat s aplikovatelností všech ustanovení správního řádu platných pro odvolací řízení.

Na základě výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru, než k tomu, že nečinností ministra financí ve věci podaného rozkladu bylo vydáno ve smyslu ust. § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno neposkytnutí informace a to k datu 13. 12. 2001. Vydání rozhodnutí o rozkladu s datem 27. 12. 2001 je pro posouzení věci zcela irelevantní.

Rozhodnutí, jehož vydání je nastoleno právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Jednou z nezbytných náležitostí správního rozhodnutí je jeho řádné odůvodnění (§ 47 odst. l zákona č. 71/1967 Sb.). Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o rozkladu bylo vydáno na základě právní fikce, ač ve skutečnosti vydáno nebylo, logicky postrádá náležité odůvodnění. Nejedná se tedy o případ, kdy by rozhodnutí bylo zrušováno pro jeho nezákonnost, nýbrž pro vady řízení, jež spočívají v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů rozhodnutí. Tento základní požadavek stanovený procesním předpisem nelze pominout ani tam, kde zákon spojuje s nečinností správního orgánu fikci negativního rozhodnutí. Zákonem předvídaný postup vydání správního rozhodnutí negativní povahy řeší otázku nečinnosti správního orgánu, proti níž nebylo do nabytí účinnosti soudního řádu správního možno se samostatně bránit. Zákon o svobodném přístupu k informacím v tomto případě takovýto nedostatek ochrany účastníka řízení řeší tím způsobem, že stanoví fikci vydaného rozhodnutí, jakož i datum, kdy bylo vydáno. Výrokem takového rozhodnutí je zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí prvního stupně o odmítnutí informace. Logicky z toho vyplývá, že výrokem fiktivního rozhodnutí byl potvrzen výrok orgánu prvního stupně v tom rozsahu, v jakém bylo poskytnutí požadovaných informací odepřeno. Na druhou stranu však nelze z této situace dovodit, že k odepření informací vedly ministra financí totožné důvody, jaké jsou uvedeny v prvostupňovém rozhodnutí. Žádným způsobem pak nelze dovodit na základě jakých skutkových a právních závěrů ministra byly námitky uplatněné v rozkladu shledány neopodstatněnými. Soud nepovažuje za možné bez dalšího, zejména bez výslovného ustanovení zákona dovodit, že rozhodnutí o rozkladu vychází z totožných skutkových a právních závěrů, jako rozhodnutí prvního stupně a je jím implicitně vyjádřena neúspěšnost námitek uplatněných rozkladem. Soud nemůže sám konstruovat důvody, které vedly příslušný správní orgán k odepření informace. Mimo jiné by tak zcela nepřípustně zasahoval do zákonné pravomoci veřejné správy a jejich orgánů.

Vzhledem k výše uvedenému soud podle ust. § 76 odst. l písm. a/ s. ř. s. bez nařízení jednání napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení.

Za této situace, kdy soud akceptuje možnost domáhat se soudní ochrany svých práv proti rozhodnutí vydanému v důsledku fikce stanovené zákonem, není důvod rušit i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalovaný má možnost vytýkané procesní vady napravit v rozhodnutí o rozkladu, které vydá, přičemž bude respektovat právní i skutkový stav ke dni vydání nového rozhodnutí.

O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. § 60 odst. l s. ř. s. Řízení ve věci bylo zahájeno 27. 12. 2001. Podle § 133 s. ř. s. odměna za zastupování advokátem nebo notářem v řízeních, která byla zahájena přede dnem účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2003), se stanoví podle dosavadních předpisů. V daném případě je třeba postupovat podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. účinné od 1. 1. 2001, kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem. Ve věcech žalob a opravných prostředků proti rozhodnutím orgánů veřejné správy a správních orgánů činí sazba odměny 3500 Kč (§ 11 citované vyhlášky). K tomu přísluší paušální částka jako náhrada výdajů podle § 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb. ve výši 75 Kč za jeden úkon, v daném případě 2 x 75 Kč (za převzetí věci a sepsání žaloby), tj. 150 Kč. Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek 1000 Kč. Celkem jeho náklady činí 4650 Kč.

Poučení:  Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).

V Brně dne 25. 9. 2003